Schweizer Neutralität: Zwischen Autonomie und NATO
Die Schweiz wird schrittweise in eine umfassendere europäische Sicherheitsarchitektur eingebunden, die zunehmend auf eine mögliche langfristige Konfrontation mit Russland ausgerichtet ist.
Die Volksabstimmung zum Schutz der Schweizer Neutralität, die von den Schweizer Stimmbürgern am 27. September mit überwältigender Mehrheit abgelehnt wurde, schien auf den ersten Blick eine Abstimmung über eine ganz konkrete Schweizer Frage zu sein: ob die traditionelle Neutralität des Landes in der Verfassung präziser und strenger definiert werden sollte.
Das Referendum war ein unmittelbarer Versuch, die Schweiz davon abzuhalten, sich den Sanktionen der EU gegen Russland anzuschließen, stattdessen ausschließlich UN-Sanktionen zu beachten und zu verhindern, dass das Land eine Zusammenarbeit mit einem Militärbündnis eingeht, sofern die Schweiz nicht angegriffen wird.
Die übergeordnete Frage lautet: Ist die Schweizer Neutralität so flexibel geworden, dass sie Gefahr läuft, ihre strategische Bedeutung zu verlieren? Was bedeutet die Ablehnung des Referendums für die Neutralität als Element einer zukünftigen europäischen Sicherheitsarchitektur?
Trotz tiefer historischer Wurzeln wurde die Schweizer Neutralität in der Bundesverfassung von 1848 nicht formell verankert.
Die Initiatoren der Volksabstimmung vom 27. September forderten eine wesentlich präzisere verfassungsrechtliche Definition der Neutralität, um die derzeitige, äußerst flexible Auslegung der Neutralität durch die Regierung zu verhindern, die es der Schweiz ermöglicht, sich zunehmend der Sicherheitsdoktrin der NATO anzunähern.
Das Referendum warf eine grundlegende Frage auf, die nicht nur für die Schweiz, sondern für alle europäischen Staaten von Bedeutung ist: Was bedeutet Neutralität im Europa des 21. Jahrhunderts eigentlich?
Kann ein Staat gleichzeitig neutral und eng in westliche Sicherheitsstrukturen eingebunden sein? Kann Neutralität selektiv, à la carte, genutzt werden – als Rechtsprinzip, als Sicherheitsstrategie, als Instrument der Außenpolitik und zugleich als Element der nationalen Identität?
Das Ergebnis war eindeutig. 70,15 Prozent der Schweizer Stimmbürger lehnten die Initiative ab, während 29,85 Prozent sie befürworteten. Alle 26 Kantone lehnten den Vorschlag ab.
Die Wahlbeteiligung lag bei 47,07 Prozent, was bedeutet, dass tatsächlich etwa 33 Prozent aller Stimmbürger gegen die Initiative gestimmt haben. In der Schweiz gibt es keine Mindestwahlbeteiligung, damit ein eidgenössisches Referendum gültig ist. Nach Angaben der Schweizer Bundesbehörden liegt die durchschnittliche Wahlbeteiligung bei Referenden bei rund 46 Prozent.
Die Wahlbeteiligung bei diesem Referendum lag somit leicht über dem langjährigen Durchschnitt, obwohl die relativ geringe Beteiligung auch darauf zurückzuführen sein könnte, dass die Regierung und die führenden Medien wiederholt versichert hatten, dass es bei dem Referendum nicht um die Abschaffung der Neutralität ging, sondern lediglich darum, ob eine strengere und restriktivere Form der Neutralität in der Verfassung verankert werden sollte.
Neutralität als verbindlicher Grundsatz
Die Schweizer Neutralität blickt auf eine jahrhundertelange Tradition zurück. Die Alte Eidgenossenschaft war zwischen 1470 und 1516 eine expansionistische Macht, die gegen die Habsburger, in den 1470er Jahren gegen die Burgunder, 1499 gegen die Schwaben und die Italiener kämpfte und bis in die Lombardei vordrang, was Machiavelli dazu veranlasste, die Schweizer mit den Römern und einer makedonischen Phalanx zu vergleichen. Der Italienfeldzug endete 1515 mit der Niederlage bei Marignano und dem Ewigen Friedensvertrag mit Frankreich von 1516, der den Grundstein für die Schweizer Neutralität legte.
Die erste formelle Erklärung, dass die Eidgenossenschaft ein „neutraler Staat“ sei, erfolgte 1674 in einem Beschluss der sogenannten Tagsatzung, einer Versammlung von Gesandten aus den damaligen 13 Kantonen (heute sind es 26).
Die Alte Eidgenossenschaft zerfiel, als Napoleons Truppen einmarschierten und die Helvetische Republik gründeten, einen von Frankreich dominierten Zentralstaat. Diese Episode machte eine wesentliche Tatsache deutlich: Neutralität allein konnte die Schweiz nicht schützen, wenn das europäische Gleichgewicht der Mächte zusammenbrach.
Auf dem Wiener Kongress von 1815 einigten sich die über Napoleon siegreichen europäischen Mächte darauf, dass eine dauerhaft neutrale Schweiz im Interesse der europäischen Stabilität liege, und erkannten das international an. Das ist auch heute noch eine wichtige geopolitische Tatsache. Die Schweiz wurde zu einem der wichtigsten Beispiele für einen dauerhaft neutralen Staat, der innerhalb dieses rechtlichen Rahmens agiert.
Der Erste Weltkrieg
Der Erste Weltkrieg, in dem Frankreich und Deutschland gegeneinander kämpften, stellte die Schweizer Neutralität auf eine dramatische Probe. Eine Parteinahme hätte den inneren Zusammenhalt der Schweiz zwischen den Deutsch-, Französisch- und Italienischsprachigen gefährden können.
Die Neutralität wurde daher nicht nur zu einem außenpolitischen Grundsatz, sondern auch zu einem Mechanismus, der eine mehrsprachige und multikonfessionelle Gesellschaft zusammenhielt.
Der Zweite Weltkrieg
Der Zweite Weltkrieg war die bis dahin größte Bewährungsprobe für die Schweizer Neutralität. Umgeben von den von den Achsenmächten kontrollierten Staaten bewahrte die Schweiz ihre formelle Neutralität. Sie mobilisierte ihre Streitkräfte und entwickelte Verteidigungspläne, die eine Invasion kostspielig machen sollten.
Gleichzeitig ist die Geschichte der Schweizer Neutralität während des Zweiten Weltkriegs nach wie vor höchst umstritten. Die Schweiz unterhielt umfangreiche wirtschaftliche und finanzielle Beziehungen zu beiden Seiten und machte Nazi-Deutschland erhebliche Zugeständnisse. Ihr damaliges Bankensystem und ihre Handelspolitik wurden in der Folge Gegenstand umfangreicher historischer Untersuchungen und Kritik.
Der Kalte Krieg
Nach 1945 trat die Schweizer Neutralität in eine neue Phase ein. Die Schweiz blieb außerhalb sowohl der NATO als auch des Warschauer Paktes. Während des Kalten Krieges verschaffte die Neutralität der Schweiz eine besondere Stellung in der internationalen Diplomatie.
Genf entwickelte sich zu einem wichtigen Zentrum der Diplomatie und der humanitären Arbeit. Das Internationale Komitee des Roten Kreuzes, der europäische Hauptsitz der Vereinten Nationen sowie zahlreiche internationale Organisationen bauten eine bedeutende Präsenz in der Schweiz auf. Die Neutralität wurde somit zu einem wichtigen diplomatischen Trumpf.
Die Zeit nach dem Kalten Krieg
Nach dem Ende des Kalten Krieges begann die Schweiz, ihre Neutralität flexibler und pragmatischer zu überdenken.
1991 beteiligte sich die Schweiz an Wirtschaftssanktionen gegen den Irak. 1996 trat sie der NATO-Initiative „Partnerschaft für den Frieden“ bei, ohne jedoch der NATO selbst formell beizutreten. 1999 entsandte die Schweiz unbewaffnetes Personal zur Unterstützung der internationalen Friedensbemühungen im Kosovo. 2002 trat die Schweiz den Vereinten Nationen bei. Im März 2025 trat sie der „Science and Technology Organization – Enhanced Partnership“ (Organisation für Wissenschaft und Technologie – Verstärkte Partnerschaft) der NATO bei.
Im Dezember 2025 gab die Schweizer Regierung bekannt, dass die Schweiz und die NATO ein Kooperationsprogramm für den Zeitraum 2025 bis 2028 aufgelegt hätten, das unter anderem darauf abzielt, die Interoperabilität der Schweizer Streitkräfte, einschließlich der Luftwaffe und der Kommunikationssysteme, zu verbessern.
Die Schweiz hat daher seit dem Ende des Kalten Krieges ihre Auslegung der Neutralität wiederholt an die sich wandelnden internationalen Gegebenheiten angepasst.
Die Volksinitiative für strengere Neutralitätskriterien
Die von der Schweizerischen Volkspartei (SVP) unterstützte und von der Gruppe „Pro Schweiz“ organisierte Initiative forderte eine deutlich strengere verfassungsrechtliche Definition der Neutralität.
Ihrer Ansicht nach sollte Neutralität als „dauerhaft und bewaffnet“ definiert werden. Die Schweiz dürfe keinem Militär- oder Verteidigungsbündnis beitreten oder mit einem solchen zusammenarbeiten, es sei denn, die Schweiz selbst würde angegriffen oder ein Angriff auf sie stünde unmittelbar bevor.
Wäre die Initiative erfolgreich gewesen, hätte sich die Schweiz verfassungsrechtlich zu einer wesentlich strengeren Auslegung der Neutralität verpflichtet, wonach beispielsweise die Fortsetzung von Sanktionen gegen Russland, die nicht vom UN-Sicherheitsrat genehmigt wurden, rechtlich und politisch weitaus schwieriger geworden wäre.
Nach Ansicht der Initiatoren haben die zunehmende Annäherung der Schweiz an die NATO und ihre Konfrontationspolitik gegenüber Russland das Land daher von der strengen Neutralität entfernt.
Was bedeutet Neutralität im Völkerrecht?
Das Völkerrecht legt fest, wie sich ein neutraler Staat während eines Krieges zwischen anderen Staaten verhalten muss. Die Haager Konventionen von 1907 sehen vor, dass neutrale Staaten weder ausländischen Truppen noch Waffen den Durchmarsch durch ihr Hoheitsgebiet gestatten, noch den kriegführenden Parteien militärische Hilfe leisten dürfen.
Dies bedeute jedoch nicht, so argumentierten die Gegner der Initiative, dass ein neutraler Staat jedem internationalen Konflikt oder jeder Verletzung des Völkerrechts politisch oder wirtschaftlich gleichgültig gegenüberstehen müsse.
Bereits vor dem Zweiten Weltkrieg verfolgte die Schweiz eine sogenannte „differenzierte Neutralität“. Sie hielt sich zwar aus militärischen Aktionen heraus, akzeptierte jedoch bestimmte Wirtschaftssanktionen, die der Völkerbund verhängt hat.
Die Beteiligung der Schweiz an den Sanktionen des Völkerbundes gegen das faschistische Italien im Jahr 1935 wurde zu einem wichtigen historischen Beispiel für das, was damals als „differenzierte Neutralität“ bezeichnet wurde. In der aktuellen Schweizer Debatte geht es um die Frage, ob eine solche differenzierte Neutralität auch dann noch legitim ist, wenn Sanktionen nicht kollektiv vom UN-Sicherheitsrat genehmigt werden.
Das konfrontative geopolitische Klima in Europa
Aufgrund der als zunehmende „Bedrohung“ für Europa wahrgenommenen Entwicklung in Russland hat die Schweiz ebenso wie die übrigen europäischen Länder ihre Militärausgaben erhöht. Bis 2032 soll der Militärhaushalt von rund 6,3 Milliarden CHF, was 0,7 Prozent des BIP entspricht, auf 1 Prozent des BIP steigen.
Für den Zeitraum von 2028 bis 2030 beabsichtigt die Schweizer Regierung, zusätzliche Einnahmen aus einer Erhöhung der Mehrwertsteuer um 0,5 Prozentpunkte gezielt für Verteidigungsausgaben zu verwenden. Dadurch sollen in diesen drei Jahren jährlich rund 1,7 Milliarden Franken an zusätzlichen Mitteln generiert werden.
Im August dieses Jahres genehmigte die Schweizer Regierung zudem weitere 970 Millionen Franken für Militärausgaben, insbesondere für die Luftverteidigung und den Schutz vor Drohnen. Darüber hinaus schätzt die Schweizer Regierung, dass weitere 24 Milliarden Franken ausschließlich für Projekte in der Rüstungsbeschaffung benötigt werden.
Die Kombination aus einem höheren regulären Militärbudget, zusätzlichen Einnahmen durch die Mehrwertsteuer und dem außerordentlichen Beschaffungsprogramm bedeutet eine erhebliche Steigerung der Schweizer Verteidigungsausgaben.
Trotz dieser Erhöhung folgt die Schweiz nicht automatisch der neuen NATO-Richtlinie von 2025, die bis 2035 Verteidigungsausgaben in Höhe von 3,5 Prozent des BIP sowie bis zu weitere 1,5 Prozent für umfassendere sicherheitsbezogene Ausgaben vorsieht.
Die innenpolitische Dimension des Referendums
Die Volksabstimmung war zudem ein wichtiger Test für die Schweizer Innenpolitik. Auf der einen Seite standen vor allem die größte politische Partei des Landes, die SVP, die die Neutralität mit nationaler Souveränität, der Begrenzung äusserer Einflüsse und der Bewahrung der traditionellen Schweizer Identität in Verbindung bringt, sowie mehrere Nichtregierungsorganisationen und prominente Wissenschaftler.
Auf der anderen Seite standen die Bundesregierung und praktisch alle anderen grossen politischen Parteien, die argumentierten, dass eine verfassungsrechtliche Verankerung der Neutralität in einem starren Rahmen den Handlungsspielraum der Schweiz einschränken würde. Die meisten Medien vertraten dieselbe Position.
Obwohl die Schweiz kein NATO-Mitglied ist, bleibt eine wichtige Frage offen: Wo liegt die Grenze zwischen der Zusammenarbeit mit einer Konfliktpartei und eines tatsächlichen Einsatzes für diese Seite? Wie groß kann der inhaltliche Unterschied zwischen einem neutralen Staat und einem Staat, der politisch einem geopolitischen Block angehört, noch sein, bevor die Neutralität kaum mehr als ein dekoratives rechtliches Etikett ist?
Diese grundlegende Frage bleibt auch nach der Volksabstimmung offen.
Gründe für die Ablehnung der Initiative
Ein besonders wichtiger Faktor war die fast vollständige politische Isolation der Initiatoren. Da die Initiative vor allem von der SVP/UDC unterstützt wurde, während sich die Bundesregierung und fast alle anderen großen politischen Parteien dagegen aussprachen, erhielt der Durchschnittswähler ein recht deutliches politisches Signal, wie er abstimmen sollte.
Außenminister Ignazio Cassis formulierte die zentrale Botschaft sehr deutlich: „Die Schweiz war und ist neutral und wird neutral bleiben.“ Die Frage sei lediglich, so argumentierte er, ob die Schweiz eine „neue Neutralität“ brauche. Das war eine politisch wirksame Formulierung, da sie es den Wählern ermöglichte, die Initiative abzulehnen und dennoch das Gefühl zu haben, die Schweizer Neutralität zu verteidigen.
Vor der Volksabstimmung warnte die Regierung, dass eine strengere Neutralität die Sicherheitszusammenarbeit, den Austausch von Geheimdienstinformationen und die Teilnahme an Militärübungen mit NATO-Mitgliedern behindern würde.
Sie verteidigte somit genau jene Art von Neutralität, die eine fortgesetzte Zusammenarbeit mit der NATO ermöglicht. Diese Position spiegelte sich auch im Entwurf der Schweizer Sicherheitsstrategie 2026 wider, in dem argumentiert wird, dass die Schweiz aufgrund des veränderten Sicherheitsumfelds – insbesondere des Krieges in der Ukraine und des erhöhten Konfliktrisikos zwischen Russland und der NATO – die Zusammenarbeit mit ihren europäischen Partnern verstärken sollte.
Auch die Schweizer Armee veröffentlichte im September, etwas mehr als zwei Wochen vor der Volksabstimmung, Material, in dem betont wurde, dass der Krieg in der Ukraine gezeigt habe, dass es im Interesse der Schweiz liege, ihre Sicherheits- und Verteidigungspolitik stärker auf die Zusammenarbeit mit Partnern auszurichten.
Führende Medienunternehmen und verschiedene Forschungsinstitute vertraten weitgehend ähnliche Positionen.
Eine Studie des Forschungszentrums für Öffentlichkeit und Gesellschaft der Universität Zürich, in der 523 Artikel über die Initiative in der deutsch- und französischsprachigen Schweiz analysiert wurden, ergab, dass die Berichterstattung über die Initiative überwiegend negativ war.
Der durchschnittliche Ton lag bei –22 auf einer Skala von –100 bis +100. Das Forschungszentrum kam ausdrücklich zu dem Schluss, dass der Ton in der großen Mehrheit der analysierten Medien negativ war.
Das umfangreiche System der öffentlichen Förderung der Schweizer Medien wirft die berechtigte Frage nach dem strukturellen Verhältnis zwischen Regierungspolitik und Unabhängigkeit der Medien auf. Es beweist an sich noch keine redaktionelle Abhängigkeit, ist jedoch relevant für die Beurteilung des breiteren politischen Umfelds rund um die Volksabstimmung.
Die Studie ergab zudem, dass Russland der wichtigste Bezugspunkt in der Berichterstattung der Medien war. In den meisten Berichten wurde Russland als Aggressor und Bedrohung dargestellt, auch für die Schweiz.
Die Gegner der Initiative nutzten den Krieg Russlands in der Ukraine, um für Sanktionen und eine engere Sicherheitszusammenarbeit mit europäischen Staaten zu plädieren. Die Schweiz wird schrittweise in eine umfassendere europäische Sicherheitsarchitektur eingebunden, die zunehmend darauf ausgerichtet ist, sich auf eine mögliche langfristige Konfrontation mit Russland vorzubereiten.
Kritik an einer engeren Annäherung an die NATO erhielt folglich den Beigeschmack einer Unterstützung für den russischen Präsidenten Wladimir Putin und wurde oft als „pro-Putin“-Initiative dargestellt. Eine ähnliche Tendenz lässt sich auch anderswo in Europa beobachten, wo Kritik an der NATO-Politik regelmäßig als implizit pro-russisch abgetan wird.
Tatsache ist, dass der Medienpluralismus in ganz Europa, einschließlich der Schweiz, abgenommen hat. Argumente, die russische Sicherheitsbedenken und -interessen betreffen, werden zunehmend als „Putinismus“ abgetan, was eine ernsthafte Diskussion über diese Themen immer schwieriger macht.
In der Schweiz gibt es zahlreiche einflussreiche Institutionen und Sicherheitsforschungsinstitute, die systematisch die Notwendigkeit einer engeren Sicherheitszusammenarbeit mit der NATO betonen.
Führende Denkfabriken argumentieren, die Schweiz solle die europäische Sicherheitszusammenarbeit stärken, die künftige Form ihrer Partnerschaft mit der NATO überdenken, anerkennen, dass die Neutralität aus sicherheitspolitischer Sicht an Bedeutung verloren habe, und einsehen, dass die Neutralität unter bestimmten Umständen den Handlungsspielraum der Schweiz einschränken könne.
Die internationale Dimension des Referendums
Mit dem Krieg in der Ukraine ist Europa in eine Ära der Blockpolitik zurückgekehrt. Russland, die USA, die NATO, die EU und China schaffen ein zunehmend komplexes System geopolitischer Konkurrenz. Unter solchen Umständen bedeutet Neutralität für einen kleinen Staat weit mehr als nur eine Frage der nationalen Identität. Es ist eine Frage der strategischen Autonomie. Ein neutraler Staat muss in der Lage sein, in einem Konflikt zwischen Großmächten zu entscheiden, nicht automatisch einer von ihnen zu folgen.
Damit eine solche Entscheidung jedoch Sinn macht, muss ein Staat über ausreichende Fähigkeiten verfügen, um sie umzusetzen. Ist ein Land in Bezug auf Energie, Nahrungsmittel, Finanzen, Waffen, kritische Technologien oder Sicherheitsgarantien stark oder vollständig von einem anderen Staat abhängig, kann seine formale Neutralität erheblich eingeschränkt sein.
Die allgemeine Regel ist einfach: Je größer die strategische Autonomie eines Staates ist, desto glaubwürdiger kann seine Neutralität sein. Die Schweiz ist besonders interessant, da sie ein wohlhabendes und hoch entwickeltes Land ist, das seine Neutralität traditionell mit eigenen Verteidigungsfähigkeiten verknüpft hat, wodurch es ein relativ hohes Maß an strategischer Autonomie bewahren konnte.
Dennoch hat das Referendum ein grundlegendes Dilemma offenbart: Ist es möglich, neutral zu bleiben und sich gleichzeitig zunehmend in ein westliches Sicherheitssystem zu integrieren?
Zum Schluss
Das Referendum hat die Schweizer Neutralität nicht beendet. Die Schweiz bleibt neutral, wird ihre Neutralität jedoch weiterhin an die sich wandelnden internationalen Gegebenheiten anpassen. Der „À-la-carte“-Ansatz wirft jedoch eine unangenehme Frage auf: Wie viel Flexibilität kann Neutralität vertragen, bevor sie zu einem bloßen politischen Etikett wird?
Ein neues europäisches Sicherheitssystem wäre möglich, wenn die NATO schrittweise in eine paneuropäische Sicherheitsorganisation im Rahmen der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE) umgewandelt würde.
Einige prominente deutsche Intellektuelle sprechen von Entspannungspolitik, einer europäischen Sicherheitsarchitektur, Blockfreiheit, Rüstungskontrolle und der Wiederaufnahme des diplomatischen Dialogs mit Russland.
Unter den Wissenschaftlern, die sich mit diesen Fragen beschäftigen, bestehen jedoch erhebliche Meinungsunterschiede. Einige befürworten die klassische militärische Neutralität. Andere plädieren für europäische Blockfreiheit.
Eine dritte Gruppe plädiert in erster Linie für eine neue europäische Sicherheitsarchitektur, in der Russland in ein System gemeinsamer Sicherheit eingebunden würde. Eine vierte Gruppe ist der Ansicht, dass Neutralität nach dem russischen Einmarsch in die Ukraine keine angemessene Antwort mehr darstellt.
Das derzeitige Schweizer Modell liegt irgendwo zwischen klassischer Neutralität und strategischer Partnerschaft mit dem Westen. Es ist unwahrscheinlich, dass die Schweizer Neutralität verschwinden wird. Die wichtigere Frage ist, welche Art von Neutralität Bestand haben wird.
Wenn die Neutralität so flexibel wird, dass sie Sanktionen, militärische Interoperabilität und eine immer engere Zusammenarbeit mit einem geopolitischen Block zulässt, könnte sie lediglich ein verfassungsrechtlicher Begriff bleiben und dabei einen Teil ihrer strategischen Bedeutung einbüßen.
Wird die Neutralität hingegen als eine Form strategischer Autonomie verstanden, könnte sie nicht zu einem überholten Überbleibsel der Vergangenheit werden, sondern zu einer der Grundlagen einer künftigen europäischen Sicherheitsordnung.
Für mein Heimatland Slowenien wirft die Schweizer Debatte über die Neutralität eine umfassendere strategische Frage auf: ob ein kleiner europäischer Staat glaubwürdige Verteidigung, strategische Autonomie und militärische Bündnisfreiheit miteinander verbinden und gleichzeitig zu einem europäischen Sicherheitssystem beitragen kann, das auf Zusammenarbeit statt auf einer permanenten Konfrontation der Blöcke basiert.
